Οι Φορείς που εποπτεύουν τους Δήμους και τις Περιφέρειες

Γράφει ο Χρήστος Ηλ. Τσίχλης*

Το άρθρο 102 του Συντάγματος στην παράγραφο 4, αναφέρει ότι το Κράτος ασκεί στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, εποπτεία. Εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας. Στο Σύνταγμα γίνεται αναφορά και στην εποπτεία των προσώπων των αιρετών οργάνων των ΟΤΑ. Ο ελεγκτής νομιμότητας, επιβάλει στους αιρετούς, το μέτρο της έκπτωσης όταν στερηθούν την διαχείριση της περιουσίας τους, όταν στερηθούν τα πολιτικά τους δικαιώματα, όταν καταδικαστούν ως αυτουργοί ή συμμέτοχοι σε κακούργημα ή πλημμέλημα.

Αστική ευθύνη αιρετών προς αποζημίωση, υφίσταται όταν προκληθεί ζημία σε βάρος της περιουσίας των Δήμων από δόλο ή βαριά αμέλεια. Ο νόμος "Κλεισθένη" καθιέρωσε τον θεσμό του Ελεγκτή νομιμότητας στους Δήμους.

ΕΘΝΙΚΗ ΑΡΧΗ ΔΙΑΦΑΝΕΙΑΣ: Η Εθνική Αρχή Διαφάνειας , διατάσσει αυτεπαγγέλτως την διενέργεια επιθεωρήσεων, ελέγχων και ερευνών στους Οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και στις επιχειρήσεις τους. Ελέγχει καταγγελίες, σχετικά με φαινόμενα κακοδιοίκησης, ασκεί πειθαρχική δίωξη, λαμβάνει διοικητικά μέτρα, εκδίδει πόρισμα και παραπέμπει υποθέσεις στην Δικαιοσύνη.

ΑΡΧΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ: Η Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή δημοσίων συμβάσεων , σύμφωνα με το νόμο 4013/2011 , διασφαλίζει την διαφάνεια των δημοσίων συμβάσεων και ελέγχει, αξιολογεί την αποτελεσματικότητα.

ΣΥΝΗΓΟΡΟΣ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΗ: Ο Συνήγορος του Πολίτη, ελέγχει τους Οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και τις επιχειρήσεις τους και παρεμβαίνει (π.χ. εάν Δήμος δεν απαντά σε έγγραφο αίτημα πολίτη εντός προθεσμίας 60 ημερών).

ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑΣ ΠΡΩΤΟΔΙΚΩΝ ΚΑΙ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑΣ ΑΡΕΙΟΥ ΠΑΓΟΥ: Ο Εισαγγελέας πρωτοδικών ελέγχει φαινόμενα κακοδιοίκησης ή παραβίασης νομοθεσίας στους Δήμους και τους Εισαγγελείς εποπτεύει ο Εισαγγελέας του Αρείου Πάγου.

ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ: Η υπηρεσία του Ελεγκτή Νομιμότητας με έδρα το Υπουργείο Εσωτερικών, ελέγχει τις πράξεις και παραλείψεις των Δήμων με γρήγορες διαδικασίες. Δηλαδή,η σχετική αρμοδιότητα του ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων της τοπικής αυτοδιοίκησης, αφαιρέθηκε από τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις και ανατέθηκε στην υπηρεσία του ελεγκτή νομιμότητας που εδρεύει στο υπουργείο εσωτερικών υπό την εποπτεία του υπουργού εσωτερικών. Αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν καταγγελίας πολίτη, ο ελεγκτής νομιμότητας ασκεί έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ και τον πειθαρχικό έλεγχο των αιρετών οργάνων τους. Μέχρι πρόσφατα, τις αρμοδιότητες του ελεγκτή νομιμότητας ασκούσε η Αποκεντρωμένη Διοίκηση, αλλά η υποστελέχωση και η έλλειψη ουσιαστικού οργανογράμματος, δημιούργησε προβλήματα. Η καθιέρωση του ελεγκτή νομιμότητας, αλλάζει τη σχέση ανάμεσα στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση και την Αυτοδιοίκηση.

ΓΕΝΙΚΗ ΓΡΑΜΜΑΤΕΙΑ ΚΑΤΑ ΤΗΣ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΣΥΝΗΣ: Πολύ εύκολα θα μπορούν πλέον οι πολίτες να καταγγέλλουν κρούσματα διαφθοράς αξιωματούχων του δημοσίου, ηλεκτρονικά στην ιστοσελίδα της Γενικής Γραμματείας κατά της Διαφθοράς. Επιπλέον, ο Εισαγγελέας Εγκλημάτων Διαφθοράς όταν λάβει μία αναφορά, μήνυση ή έγκληση, παραγγέλλει την άσκηση ποινικής δίωξης (άρθρο 43 ΚΠΔ).

Η Εθνική Αρχή Διαφάνειας, μπορεί να ελέγχει πλέον και τις αποφάσεις των τοπικών συμβουλίων. Εκτός από τον ελεγκτή νομιμότητας, ενισχύεται, ο συνήγορος του δημότη, ο οποίος λογοδοτεί και εποπτεύεται από το υπουργείο εσωτερικών. Με το άρθρο 77 του Ν. 3852/2010 προβλέπεται η θεσμοθέτηση του Συμπαραστάτη του δημότη, αλλά τώρα θα λάβει χώρα η πρόσληψη προσωπικού πανελλαδικά. Με το θεσμό αυτό εισάγεται στην τοπική αυτοδιοίκηση η δυνατότητα διαμεσολαβητικής επίλυσης των προβλημάτων που ανακύπτουν από την κακοδιοίκηση - αυθαιρεσία των οργάνων, των δημοτικών υπηρεσιών και οργανισμών.

ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΔΙΚΑΙΟΣΥΝΗΣ: Το υπουργείο Δικαιοσύνης, κατόπιν καταγγελίας, διερευνά περιπτώσεις παραβίασης εθνικής και ευρωπαϊκής νομοθεσίας και παραπέμπει υποθέσεις στην ελληνική δικαιοσύνη.

ΣΥΜΠΑΡΑΣΤΑΤΗΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΤΗ: Ο θεσμός του Συμπαραστάτη του Δημότη λειτουργεί ως εφαρμογή σε δημοτικό επίπεδο του μοντέλου διοικητικής διαμεσολάβησης που, σε κεντρικό επίπεδο, ασκείται από την ανεξάρτητη αρχή του Συνηγόρου του Πολίτη.

Ο Συνήγορος του Πολίτη είναι βέβαια κι αυτός αρμόδιος για τα φαινόμενα κακοδιοίκησης στις δημοτικές υπηρεσίες και έχει συμβάλει με τις Ετήσιες Εκθέσεις, τις συστάσεις και τις προτάσεις του στην καταγραφή και επίλυση αυτών των φαινομένων στους Δήμους, τις Νομαρχίες και τις Περιφέρειες. Επομένως, ο Συμπαραστάτης του Δημότη και της Επιχείρησης φαίνεται ότι θα έχει κατ' αρχήν έναν επικουρικό ρόλο, αφού υπάρχει συναρμοδιότητα με τον Συνήγορο και τελικά ο πολίτης θα είναι εκείνος που επιλέγει που θα απευθυνθεί. Στην πρόταση που έχουμε καταθέσει, προτείνουμε πάντως ότι θα πρέπει να υπάρχει συνεργασία Συνηγόρου και Συμπαραστάτη, λόγω της θεσμικής συγγένειας και της παράλληλης αρμοδιότητας (βλ. εδώ).

Ωστόσο, αν συγκρίνουμε το άρθρο 77 του Καλλικράτη για τον Συμπαραστάτη, με τον Ν.3094/2003 για τον Συνήγορο του Πολίτη, θα διαπιστώσουμε ότι ο Συμπαραστάτης έχει σε ορισμένα πεδία ευρύτερες αρμοδιότητες από τον Συνήγορο . Συγκεκριμένα:

1) Ενώ ο Συνήγορος δεν έχει αρμοδιότητα για θέματα που αφορούν την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού των δημόσιων υπηρεσιών (με κάποιες εξαιρέσεις), για τον Συμπαραστάτη δεν υπάρχει τέτοιος περιορισμός: μπορούν να απευθυνθούν σε αυτόν και υπάλληλοι των δημοτικών υπηρεσιών για θέματα της υπηρεσιακής τους κατάστασης, όταν θίγονται από την υπηρεσία τους.

2) Ενώ ο Συνήγορος "δεν επιλαμβάνεται υποθέσεων που εκκρεμούν ενώπιον δικαστηρίου ή άλλης δικαστικής αρχής", για τον Συμπαραστάτη δεν προβλέπεται τέτοιος περιορισμός. Φυσικά υπάρχει η συνταγματικά κατοχυρωμένη αρχή της διάκρισης των λειτουργιών που επιβάλλει να γίνεται σεβαστό το εύρος της αρμοδιότητας της δικαστικής λειτουργίας, αλλά αυτό θα πρέπει να κρίνεται κατά περίπτωση. Με μια πρώτη ανάγνωση, ο Συμπαραστάτης μπορεί να παρεμβαίνει ακόμα και σε υποθέσεις για τις οποίες ο δημότης ή η επιχείρηση έχει ήδη προσφύγει στη δικαιοσύνη (ιδίως όταν η δικαιοσύνη καθυστερεί για χρόνια να επιληφθεί).

3) Ενώ ο Συνήγορος "δεν επιλαμβάνεται περιπτώσεων κατά τις οποίες η διοικητική ενέργεια έχει γεννήσει δικαιώματα ή έχει δημιουργήσει ευνοϊκές καταστάσεις υπέρ τρίτων που ανατρέπονται μόνο με δικαστική απόφαση, εκτός αν προφανώς συντρέχει παρανομία ή έχουν σχέση κατά το κύριο αντικείμενό τους με την προστασία του περιβάλλοντος", για τον Συμπαραστάτη δεν προβλέπεται τέτοιος περιορισμός. O Συμπαραστάτης μπορεί να παρέμβει ακόμη κι όταν η κακοδιοίκηση έχει γεννήσει δικαιώματα ή ευνοϊκές καταστάσεις υπέρ τρίτων, με την επιφύλαξη βέβαια της αρχής της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του πολίτη, η εφαρμογή της οποίας όμως προϋποθέτει την καλή πίστη του τρίτου.

4) Ενώ ο Συνήγορος είναι αρμόδιος μόνον εφόσον η αναφορά υποβάλλεται μέσα σε έξι (6) μήνες αφότου ο ενδιαφερόμενος έλαβε πλήρη γνώση των ενεργειών ή παραλείψεων της διοίκησης, για τον Συμπαραστάτη δεν προβλέπεται τέτοιος περιορισμός. Συνεπώς, στον Συμπαραστάτη μπορεί να υποβληθεί καταγγελία ακόμη κι αν έχουν περάσει έξι μήνες από την γνώση της πράξης κακοδιοίκησης. Mάλιστα ο Συμπαραστάτης υποχρεούται από το νόμο να απαντήσει εγγράφως ή ηλεκτρονικώς στον πολίτη εντός 30 ημερών από την υποβολή της καταγγελίας, ενώ ο Συνήγορος δεν έχει τέτοια υποχρέωση από το νόμο.

5) Ενώ ο Συνήγορος υποβάλλει την Ετήσια Έκθεσή του στον Πρόεδρο της Βουλής (και μπορεί να υποβάλλει ειδικότερες εκθέσεις στον Υπουργό) και συζητείται κατά τον κανονισμό της Βουλής, ο Συμπαραστάτης υποβάλλει την ετήσια έκθεσή του στο δημοτικό συμβούλιο, όπου την παρουσιάζει ο ίδιος, αρμοδιότητα που δεν έχει ο Συνήγορος. Επίσης, σύμφωνα με τον Καλλικράτη, "η ετήσια έκθεση και οι ειδικές προτάσεις του συμπαραστάτη αναρτώνται υποχρεωτικά στην ιστοσελίδα του δήμου με φροντίδα των δημοτικών υπηρεσιών".

Από τα παραπάνω προκύπτει ότι ο Συμπαραστάτης θα έχει αρμοδιότητα σε μια σειρά υποθέσεων στις οποίες ο Συνήγορος του Πολίτη θα είναι αναρμόδιος:

- όταν η υπόθεση αφορά δημοτικούς υπαλλήλους που έχουν πρόβλημα με την υπηρεσιακή τους κατάσταση (αν δεν τίθεται ζήτημα ίσης μεταχείρισης για λόγους φυλετικής-εθνοτικής καταγωγής, θρησκευτικών ή άλλων πεποιθήσεων, ηλικίας, αναπηρίας ή σεξουαλικού προσανατολισμού, οπότε είναι συναρμόδιος ο Συνήγορος),

- όταν ο θιγόμενος έχει ήδη προσφύγει στη δικαιοσύνη,

- όταν η κακοδιοίκηση έχει δημιουργήσει δικαιώματα ή ευνοϊκές καταστάσεις υπέρ τρίτων,

- όταν έχουν παρέλθει έξι μήνες από τότε που ο θιγόμενος έλαβε γνώση της δημοτικής κακοδιοίκησης.

Έτσι ο Συμπαραστάτης έχει προβλεφθεί να λειτουργεί με πιο ευέλικτο τρόπο και χωρίς τους αυστηρούς περιορισμούς που τίθενται για τον Συνήγορο του Πολίτη. Το ζητούμενο είναι να αξιοποιηθεί αυτή η θεσμική ευελιξία, ώστε ο θεσμός να αποδειχθεί αποτελεσματικός και για τους πολίτες.

Με το Ν.4257/2014 προβλέφθηκε ότι οι Αυτοτελείς Υπηρεσίες Εποπτείας ΟΤΑ εντάσσονται στην οργανωτική δομή της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης υπαγόμενη απευθείας στον Γ.Γ της Α.Δ., ενώ ο Ελεγκτής Νομιμότητας προΐσταται της Υπηρεσίας.

Με το άρθρο 238 του Ν.3852/2010 προβλέφθηκε ότι, μεταβατικά, μέχρι την έναρξη λειτουργίας της Αυτοτελούς Υπηρεσίας Εποπτείας ΟΤΑ ο έλεγχος νομιμότητας κατά τα άρθρα 225, 226 και 227 δηλαδή ο υποχρεωτικός έλεγχος νομιμότητας, ο αυτεπάγγελτος έλεγχος και η εξέταση προσφυγών ασκούνται από τον Γ.Γ Αποκεντρωμένης Διοίκησης και τις Ειδικές Επιτροπές του άρθρου 152 του ΚΔΚ και τις Επιτροπές Ελέγχου των πράξεων του άρθρου 68 του Κώδικα Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης (ΠΔ 30/1996), ρύθμιση που παραμένει σε ισχύ.

Σε σχέδιο νόμου του ΥΠΕΣ που κατατέθηκε προς ψήφιση τον Ιούλιο του 2015, χωρίς η κοινοβουλευτική διαδικασία να τελεσφορήσει, λόγω εκλογών, προβλεπόταν τροποποίηση των άρθρων του Ν.3852/2010 που αφορούν στην οργάνωση των ΑΥΕ οι οποίες προβλεπόταν να συσταθούν στην έδρα κάθε Περιφέρειας.

Υφιστάμενη Κατάσταση:

Ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ, εφόσον δεν έχουν συσταθεί ακόμη οι Αυτοτελείς Υπηρεσίες ΟΤΑ, γίνεται σύμφωνα τις προβλέψεις της μεταβατικής διάταξης του άρθρου 238 του Ν.3852/2010, ως προς τα όργανα ελέγχου, δηλαδή ασκείται από τον Γενικό Γραμματέα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης και τις Ειδικές Επιτροπές του άρθρου 152 του ΚΔΚ και τις Επιτροπές Ελέγχου των πράξεων του άρθρου 68 του Κώδικα Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης (ΠΔ 30/1996).

Επιπλέον, με τη μεταβατική διάταξη, ορίζεται ότι δεν εφαρμόζεται η παρ.3 του άρθρου 227 με την οποία προβλέπεται ότι η άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής είναι προϋπόθεση για την άσκηση ένδικων βοηθημάτων ενώπιον του αρμόδιου δικαστηρίου.

Εφόσον στο άρθρο 238 δεν αναφέρεται το άρθρο 228, η αναστολή εκτέλεσης της προσβαλλόμενης πράξης δεν είναι στην αρμοδιότητα του Γενικού Γραμματέα της Αποκεντρωμένης Διοίκησης κατά το μεταβατικό διάστημα.

Ειδικότερα, αυτή τη στιγμή το θεσμικό πλαίσιο που διέπει την εποπτεία των ΟΤΑ, διαμορφώνεται ως εξής :

Σύμφωνα με το άρθρο 214, η κατά το Σύνταγμα κρατική εποπτεία στους Δήμους και τις Περιφέρειες οριοθετείται ως έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ και πειθαρχικός έλεγχος των αιρετών .

Επίσης, σύμφωνα με το άρθρο 224, οι αποφάσεις των συλλογικών και μονομελών οργάνων των Δήμων και των Περιφερειών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου αυτών είναι εκτελεστές αφότου εκδοθούν.

1. Έλεγχος νομιμότητας των πράξεων

Ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων διακρίνεται σε τρεις κατηγορίες: τον υποχρεωτικό έλεγχο του άρθρου 225, τον αυτεπάγγελτο έλεγχο του άρθρου 226 και τον έλεγχο κατόπιν προσφυγής κατά το άρθρο 227.

Αναλυτικότερα :

α. Υποχρεωτικός έλεγχος νομιμότητας (άρ. 225 όπως έχει τροποποιηθεί με τον Ν.4257/2014 και τον Ν.4071/2012 και σε συνδυασμό με τον Ν. 3979/2011)

Σε υποχρεωτικό έλεγχο νομιμότητας αποστέλλονται :

1. οι αποφάσεις των συλλογικών οργάνων των δήμων και των περιφερειών που αφορούν:

• ρυθμίσεις κανονιστικού περιεχομένου,
• την ανάθεση έργων, υπηρεσιών, μελετών και προμηθειών,
• την αγορά και εκποίηση ακινήτων,
• την κήρυξη αναγκαστικών απαλλοτριώσεων,
• την επιβολή φόρων, τελών, δικαιωμάτων,
• τη σύναψη κάθε μορφής συμβάσεων, στις οποίες συμπεριλαμβάνονται και εκείνες που προβλέπονται από ειδικές διατάξεις της κείμενης νομοθεσίας,
• τη σύναψη δανείων,
• τη διενέργεια τοπικού δημοψηφίσματος όταν τούτο προβλέπεται από την κείμενη νομοθεσία
• τις διαδικασίες κατάρτισης των επιχειρησιακών προγραμμάτων.

2. οι αποφάσεις των κοινωφελών επιχειρήσεων, των ΔΕΥΑ και των μονομετοχικών ανωνύμων εταιρειών Ο.Τ.Α. που αφορούν:

• αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου,
• εκποίηση παγίων περιουσιακών στοιχείων
• λήψη δανείων

3. οι αποφάσεις των ΔΕΥΑ που αφορούν:

• την ψήφιση του προϋπολογισμού της επιχείρησης και του τεχνικού προγράμματος έργων, καθώς και κάθε τροποποίηση τους,
• την αγορά και εκποίηση ακινήτων κτημάτων,
• την επιβάρυνση των ακινήτων της επιχείρησης με εμπράγματα δικαιώματα και τις μελέτες, τα έργα και τις προμήθειες.

(*) Δικηγόρος Αθηνών- Συνταγματολόγος- Συνήγορος Αμερικανικού Δημοκρατικού Κόμματος στην Ελλάδα- Νομικός εκπρόσωπος Ιδρύματος Μπότσαρη- Νομικός σύμβουλος Βορειοηπειρωτών Ελλάδος- Δ.Σ. πρωτοβάθμιας εκπαίδευσης Δήμου Αθηναίων

Ακολουθήστε το notospress.gr στο Google News και μάθετε πρώτοι όλες τις ειδήσεις