Το νέο μοντέλο λειτουργίας των Δήμων

Γράφει ο Χρήστος Ηλ. Τσίχλης*

Η κυριότερη αλλαγή αφορά στον τρόπο εκλογής των δημοτικών και περιφερειακών αρχών, εστιάζοντας στην κατάργηση του δεύτερου γύρου των αυτοδιοικητικών εκλογών και στην καθιέρωση αποκλειστικά ενός γύρου, ενώ έχει κλειδώσει το ποσοστό στο 42% για την ανάδειξη του νικητή των αυτοδιοικητικών εκλογών και η αφαίρεση της αρμοδιότητας της πολεοδομίας από τους Δήμους της χώρας. Καθιερώνεται η πλειοψηφία 3/5 του εκλεγέντος δημάρχου και περιφερειάρχη στα δημοτικά και περιφερειακά συμβούλια.
Η νέα διαδικασία προβλέπει πως ο πολίτης θα ψηφίζει κανονικά όπως ψήφιζε έως τώρα, καθώς θα επιλέγει το ψηφοδέλτιο της αρεσκείας του και θα ” σταυρώνει” τους δημοτικούς ή περιφερειακούς συμβούλους του συνδυασμού.

Η καινοτομία είναι ότι στο κάτω μέρος του ψηφοδελτίου θα μπορεί να σταυρώσει, εφόσον θέλει και έναν από τους υπόλοιπους συνδυασμούς / υποψηφίους δημάρχους – περιφερειάρχες ως εναλλακτική ψήφο. Ουσιαστικά με αυτόν τον τρόπο θα διεξάγεται αυτόματα ο δεύτερος γύρος των εκλογών, στην περίπτωση που ένας συνδυασμός δεν καταφέρει να φτάσει το ποσοστό εκλογής( χωρίς να διενεργηθούν επαναληπτικές εκλογές- β γύρου).

Στη δεύτερη φάση προκρίνονται οι δύο πρώτοι συνδυασμοί. Γίνεται η καταμέτρηση των εναλλακτικών ψήφων των συνδυασμών που έχουν αποκλειστεί, δηλαδή του τρίτου και του τέταρτου. Το δημοτικό, το περιφερειακό συμβούλιο, η δημοτική και η περιφερειακή επιτροπή μπορεί να συνεδριάζει με όλους τους διαθέσιμους τρόπους (δια ζώσης, με ηλεκτρονικά μέσα και μεικτό «υβριδικό» τρόπο), χωρίς περιορισμό. Καταργούνται τα τοπικά συμβούλια κοινοτήτων λόγω μείωσης πληθυσμού και η ευρύτερη πρώην δημοτική ενότητα θα εκπροσωπείται από τον αντιδήμαρχο του δήμου και τον γενικό γραμματέα του δήμου. Εδώ και χρόνια , τα Τοπικά Συμβούλια συνεχίζουν να είναι «γλάστρες» των εκάστοτε διοικήσεων.

Τα Τοπικά Συμβούλια έχουν καθαρά γνωμοδοτικό χαρακτήρα. Αυτό σημαίνει πως δεν έχουν απολύτως καμία εκτελεστική λειτουργία. Το μόνο που μπορούν να κάνουν είναι να εισηγούνται κατά τα πιστεύω τους τις προτεραιότητες, τις ανάγκες και τα έργα που χρειάζεται η κοινότητα τους, χωρίς δεσμευτικό χαρακτήρα για την δημοτική αρχή ( όπως τα έγγραφα αιτήματα πολιτών). Αξιοσημείωτη πρόβλεψη είναι πως οι δήμοι θα μπορούν αποκλειστικά για θέματα αρμοδιότητάς τους να προκηρύσσουν ηλεκτρονικά Δημοψηφίσματα, όπου δικαίωμα ψήφου θα έχουν οι δημότες τους. Για παράδειγμα, ένα οικόπεδο ιδιοκτησίας του δήμου να γίνει πολιτιστικό κέντρο ή πάρκο; Ακόμα, οι συνεδριάσεις των δημοτικών και περιφερειακών συμβουλίων θα μεταδίδονται υποχρεωτικά διαδικτυακά και τα πρακτικά τους θα είναι διαθέσιμα στην ιστοσελίδα κάθε δήμου για ενημέρωση κάθε ενδιαφερομένου, ενώ κάθε δήμος με πληθυσμό άνω των 20.000 κατοίκων (όπως και νησιωτικός δήμος άνω των 5.000 κατοίκων) και κάθε περιφέρεια θα έχει υποχρεωτικά τον Συμπαραστάτη του Δημότη και της Επιχείρησης, πρόσωπο εγνωσμένου κύρους, στο οποίο θα μπορούν να απευθύνονται πολίτες και επιχειρήσεις όταν αντιμετωπίζουν πρόβλημα. Συστήνεται η Υπηρεσία Γενικής Εποπτείας Νομιμότητας ΟΤΑ με επικεφαλής τον Γενικό Επόπτη Νομιμότητας, ο οποίος θα συντονίζει τον έλεγχο νομιμότητας στις επτά (7) Αυτοτελείς Υπηρεσίες Εποπτείας και θα διασφαλίζει την ομοιομορφία του ελέγχου.
Ο έλεγχος νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ διενεργείται μέσω ηλεκτρονικού πληροφοριακού συστήματος, με σκοπό το αδιάβλητο της διαδικασίας και την ταχύτερη διεκπεραίωση των υποθέσεων. Μπαίνει τέλος στην διακίνηση εγγράφων από και προς τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις. Η άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής , θα αποτελεί πλέον προϋπόθεση για την άσκηση ενδίκου βοηθήματος του πολίτη στα διοικητικά δικαστήρια. Παράλληλα, επιταχύνεται η προθεσμία εξέτασης της προσφυγής από τις εξήντα (60) ημέρες στις τριάντα πέντε (35) ημέρες.
Κατά την άσκηση της ειδικής διοικητικής προσφυγής ο ενδιαφερόμενος μπορεί να ζητά από τον Επόπτη Νομιμότητας την αναστολή εκτέλεσης της ελεγχόμενης πράξης, ο οποίος αποφασίζει, εφόσον υπάρχουν συγκεκριμένες προϋποθέσεις άμεσα.

Ο Γενικός Επόπτης Νομιμότητας διαχειρίζεται τις καταγγελίες και ασκεί αυτεπάγγελτο έλεγχο νομιμότητας, λαμβάνοντας υπόψη και τη διενέργεια παράλληλων ελέγχων από άλλα ελεγκτικά όργανα με τα οποία βρίσκεται σε συνεργασία, βάσει κοινής βάσης ελέγχων με την οποία διασυνδέεται το πληροφοριακό σύστημα.

Δημιουργείται ένα σύγχρονο πειθαρχικό δίκαιο αιρετών με σαφείς διαδικασίες ελέγχου και συσχέτιση με την τυχόν εν εξελίξει ποινική διαδικασία.

Δημιουργούνται δύο πειθαρχικά συμβούλια με τακτικούς διοικητικούς δικαστές και εκπροσώπους της ΚΕΔΕ και της ΕΝΠΕ κεντρικά στο Υπουργείο Εσωτερικών: ένα για την εξέταση των πειθαρχικών παραπτωμάτων και ένα για την επιβολή της ποινής της παύσης.

Για την επιβολή πειθαρχικής ποινής ο Επόπτης Νομιμότητας έχει δυνατότητα αναπομπής της υπόθεσης για μία φορά στο πειθαρχικό συμβούλιο για έκδοση νέας γνώμης, εφόσον προκύψουν νέα και κρίσιμα στοιχεία.

Επιβολή διοικητικού μέτρου αργίας επιβάλλεται σε περίπτωση κακουργήματος μετά από έκδοση πρωτοβάθμιας καταδικαστικής ποινικής απόφασης ή σε περίπτωση αμετάκλητης παραπομπής εάν έχει επιβληθεί προσωρινή κράτηση, καθώς και μετά από τελεσίδικη δικαστική απόφαση για συγκεκριμένα πλημμελήματα

Το Ελεγκτικό Συνέδριο είναι πλέον το αρμόδιο όργανο εξέτασης της αστικής ευθύνης των αιρετών.

Επεκτείνεται το μέτρο της εξαίρεσης από την αυτόφωρη διαδικασία και στους αντιδημάρχους και αντιπεριφερειάρχες.

Ο Γενικός Επόπτης Νομιμότητας ΟΤΑ και οι Επόπτες Νομιμότητας είναι πρόσωπα υψηλών προσόντων, με status γενικού και ειδικών γραμματέων αντίστοιχα και επιλέγονται για θητεία 6 ετών από το ΑΣΕΠ. Οποιος επιθυμεί θα μπορεί να ασκήσει το εκλογικό του δικαίωμα για εκλογή δημάρχου, περιφερειάρχη, δημοτικών και περιφερειακών συμβούλων με ηλεκτρονική ψήφο, δίχως να χρειαστεί να μετακινηθεί από το σπίτι του. Οι συνδυασμοί μπορούν να έχουν επιπλέον 15% υποψηφίων εφόσον αυτοί είναι ηλικίας έως 30 ετών, προκειμένου να αυξηθεί η συμμετοχή των νέων στην Αυτοδιοίκηση. Ανάλογα με το μέγεθος του δήμου ή της περιφέρειας, 1 έως 3 δημοτικοί/περιφερειακοί σύμβουλοι θα εκλέγονται άνευ σταυρού προτίμησης, στο πρότυπο του ψηφοδελτίου Επικρατείας στις βουλευτικές εκλογές.

Με τον νέο Κώδικα ο έλεγχος της νομιμότητας των πράξεων των δήμων και των περιφερειών που προβλέπει το Σύνταγμα θα διεξάγεται από επτά αυτοτελείς υπηρεσίες εποπτείας, των οποίων θα προΐστανται υψηλών προσόντων στελέχη, που θα επιλέγονται από το ΑΣΕΠ, και θα καταγράφονται όλα σε ειδικό σύστημα, στο οποίο θα παρακολουθείται η εξέλιξη όλων των ελέγχων. Συντονιστικό και εποπτικό ρόλο θα έχει ο γενικός επόπτης νομιμότητας, επίσης υψηλών προσόντων στέλεχος και επιλεγόμενος από το ΑΣΕΠ, στον οποίο θα υπάγεται ειδικό τμήμα, με αποκλειστικό αντικείμενο την υποδοχή καταγγελιών πολιτών και τη διερεύνησή τους.

Το ίδιο πλαίσιο, βάσει του σχεδιασμού απλοποιείται, γίνεται πιο αποτελεσματικός και πιο δίκαιος ο πειθαρχικός έλεγχος των αιρετών, οι πειθαρχικές ποινές των οποίων θα επιβάλλονται από ένα συμβούλιο με συμμετοχή δικαστών. Οι καλύτεροι ανά κατηγορία σε επιδόσεις δήμοι και περιφέρειες θα επιβραβεύονται ηθικά και υλικά. Στο επίκεντρο του σχεδιασμού τίθεται η αλλαγή στο νομοθετικό πλαίσιο που διέπει την Αυτοδιοίκηση εν συνόλω.

Ενδεικτικό της πολυνομίας που επικρατεί στον θεσμό της Αυτοδιοίκησης αποτελεί το γεγονός πως σήμερα για τους μεν δήμους βρίσκονται σε ισχύ πάνω από 1.000 νόμοι, προεδρικά διατάγματα, βασιλικά διατάγματα (ορισμένα από τη δεκαετία του 1950) και υπουργικές αποφάσεις, ενώ για τις περιφέρειες, αν και έχουν περάσει 15 χρόνια από τη λειτουργία τους, δεν υπάρχει συγκεντρωμένο το κείμενο των διατάξεων. Αποτέλεσμα αυτής της πολυνομίας είναι οι πολίτες πολλές φορές να μην ξέρουν ποια υπηρεσία είναι αρμόδια.

Μάλιστα, εισάγεται το «τεκμήριο της καθημερινότητας» στο πλαίσιο του οποίου «οι δημοτικές και περιφερειακές αρχές δεν ασκούν μόνο τις αρμοδιότητες που ρητά τους έχουν απονεμηθεί (στο πλαίσιο της αρχής της νομιμότητας) αλλά και αρμοδιότητες που εντάσσονται λειτουργικά σε εννέα (9) κατηγορίες αρμοδιοτήτων για τους δήμους και σε τρεις (3) κατηγορίες αρμοδιοτήτων για τις περιφέρειες και οι οποίες δεν έχουν απονεμηθεί ρητώς σε άλλο όργανο διοίκησης». Δημιουργείται Ολοκληρωμένο Πληροφοριακό Σύστημα Κεντρικών Ηλεκτρονικών Πληρωμών για την διαχείριση των δημοτικών εσόδων σε μια ενιαία κεντρική πλατφόρμα που θα επιτρέπει στους δήμους την αποτελεσματική διαχείριση των οικονομικών τους συναλλαγών, την αυτοματοποίηση των διαδικασιών ενημέρωσης οφειλετών και είσπραξης οφειλών, παρέχοντας ασφάλεια, διαφάνεια και αποτελεσματικότητα στη διαχείριση των εσόδων τους», αλλά και σε «κάθε ένα πολίτη να γνωρίζει σε ποιον δήμο θα οφείλει τί και για ποιο λόγο».

Παράλληλα ικανοποιείται το αίτημα για την χορήγηση επιδόματος γέννησης «στις περιπτώσεις γέννησης πρώτου και δεύτερου τέκνου μόνιμων κατοίκων και δημοτών κατόπιν προϋποθέσεων που καθορίζονται από τα δημοτικά συμβούλια και εφόσον αυτές οι δαπάνες καλύπτονται από ιδίους πόρους», ενώ επιχειρείται λύση για τα κλειστά ακίνητα «με πρόβλεψη ενός παγίως καταβαλλόμενου τέλους, στο 1/10 του ποσού που αντιστοιχεί στην επιφάνεια του ακινήτου, ανεξάρτητα από την πραγματική χρήση του ακινήτου». Παράλληλα «ο Φόρος ηλεκτροδοτούμενων χώρων καταργείται και σε αντιστάθμισμα ενισχύεται ο συντελεστής του ΤΑΠ, που πλέον μετονομάζεται σε Τέλος Τοπικής Ανάπτυξης».

Καταργούνται οι υπηρεσίες δόμησης- πολεοδομίες στους δήμους της χώρας και επιστρέφουν στις περιφέρειες ή στο υπουργείο. Η μεταβίβαση των πολεοδομικών αρμοδιοτήτων στους δήμους, προβλέφθηκε από τον «Καλλικράτη» το 2010. Μέχρι τότε μεγάλοι δήμοι, όπως η Αθήνα και η Θεσσαλονίκη, διέθεταν δικές τους πολεοδομίες, ενώ άλλοι δήμοι εξυπηρετούνταν από τις λεγόμενες «νομαρχιακές». Με την κατάργηση των Νομαρχιών, οι παλιές νομαρχιακές πολεοδομίες υπήχθησαν αναγκαστικά στον δήμο όπου βρισκόταν η έδρα τους. Στο σύνολο της ελληνικής επικράτειας το πρόβλημα είναι άμεσο για τους μισούς δήμους της χώρας, καθώς 168 Δήμοι διαθέτουν ΥΔΟΜ, που εξυπηρετούν και άλλες περιοχές και 164 Δήμοι δεν έχουν δική τους πολεοδομία.

Οι σκέψεις του Υπουργείου Εσωτερικών για επιστροφή στο προ του «Καλλικράτη» μοντέλο δεν έχουν να κάνουν μόνο με τις συνεχείς διαμαρτυρίες των δημάρχων, αλλά και με πρόσφατο πόρισμα του Συνηγόρου του Πολίτη, ο οποίος ελέγχει τα υπουργεία Εσωτερικών, Περιβάλλοντος & Ενέργειας και Εθνικής Οικονομίας & Οικονομικών, επισημαίνοντας μεγάλες καθυστερήσεις στη διεκπεραίωση των πολεοδομικών υποθέσεων, καθυστέρηση στις επενδύσεις, μεγάλο αριθμό εκκρεμοτήτων και υποστελέχωση των υπηρεσιών.

(*) Δικηγόρος- συνταγματολόγος