Η γραφειοκρατία δεν συμβαδίζει με το Κράτος Δικαίου

Γράφει ο Χρήστος Ηλ. Τσίχλης*

Η έλλειψη σωστού οργανογράμματος , η έλλειψη συντονισμού από την κεντρική διοίκηση , οι πολλοί νόμοι (με τα " παραθυράκια") για το ίδιο θέμα , η έλλειψη ουσιαστικού ελέγχου , η έλλειψη αξιολόγησης , η έλλειψη ουσιαστικών αρμοδιοτήτων του Συνηγόρου του Πολίτη , η κακονομια, η μη κατοχύρωση στο Σύνταγμα δικαιωμάτων του πολίτη που προσέρχεται σε δημόσια υπηρεσία και η μη κατοχύρωση ποινών σε περίπτωση που δεν τηρούνται τα δικαιώματα: είναι μερικές από τις αιτίες της γραφειοκρατίας που ταλαιπωρεί τους πολίτες και εμποδίζει σημαντικές επενδύσεις στην χώρα μας.

Η γραφειοκρατία αποτελεί βαρίδι για τη δημόσια διοίκηση, καθώς συντελεί στη δημιουργία προβλημάτων αναφορικά με το τρίπτυχο αποτελεσματικότητας, αποδοτικότητας και οικονομικότητας τόσο για τον ίδιο τον δημόσιο τομέα, όσο και για την εξυπηρέτηση του πολίτη. Η έννοια της γραφειοκρατίας αποτελεί τη γνωστότερη ίσως παθογένεια της δημόσιας διοίκησης, η οποία ταλανίζει το δημόσιο τομέα και δημιουργεί σοβαρά προβλήματα, αναφορικά με την οργάνωση και τη λειτουργία του.

Η «γραφειοκρατία» διατυπώθηκε από τον Max Weber και αναφέρεται στη μορφή οργάνωσης «που χαρακτηρίζεται από συγκεντρωτισμό, ιεραρχία, εξουσία, πειθαρχία, κανόνες, καριέρα, καταμερισμό εργασίας, θητεία».

Ωστόσο, μεταξύ των άλλων παράγωγων αιτίων της γραφειοκρατίας, η πολυνομία και η κακονομία έχουν κύριο ρόλο. Η γραφειοκρατία μπορεί σε κάποιο βαθμό να παράγει ρυθμίσεις, για να διατηρήσει ή να επαυξήσει τη σημασία της στο πολιτικό-διοικητικό σύστημα. Κυρίως όμως η ίδια η γραφειοκρατία αποτελεί σύμπτωμα της πολυνομίας και της κακονομίας.

Τα βασικά χαρακτηριστικά του νέου δημόσιου μάνατζμεντ στην πλειονότητα των κρατών του κόσμου, είναι ο ακριβής προσανατολισμός στους πολίτες των δημοσίων οργανισμών και η έμφαση στην αποτελεσματικότητα, την αποδοτικότητα και την οικονομικότητα των διοικητικών δράσεων. Επίσης, δίνει έμφαση στην προσωπική ευθύνη και την ατομική επίδοση του υπαλλήλου, καθώς επίσης και στα οικονομικά εργαλεία διοίκησης, όπως είναι οι συμφωνίες μεταξύ εργαζομένων και εργοδοτών μετά από διαπραγματεύσεις, ο προγραμματισμός και η παρακολούθηση της διοικητικής δράσης στα βάση στόχων και αποτελεσμάτων, η συγκριτική αξιολόγηση κ.ά.. Στην Ελλάδα , πρωτοβουλίες προς θετική κατεύθυνση για την καταπολέμηση της γραφειοκρατίας ήσαν : -Το πρόγραμμα «διαύγεια» (http://diavgeia.gov.gr), το οποίο στοχεύει στη διαφάνεια και τη λογοδοσία.

• Το opengov (http://ogp.opengpv.gr).
• Ο «Καλλικράτης» (Ν. 3852/2010), που οδηγεί στην αποκέντρωση και στην αναδιοργάνωση της τοπικής αυτοδιοίκησης.
• Η ηλεκτρονική διακυβέρνηση . Το taxisnet.
• Τα κέντρα εξυπηρέτησης πολιτών (ΚΕΠ).

Το άρθρο 10 παρ 3 του Συντάγματος αναφέρει ότι η αρμόδια δημόσια υπηρεσία, υποχρεούται να απαντά στα έγγραφα αιτήματα του πολίτη μέσα σε ορισμένη προθεσμία, όχι μεγαλύτερη των 60 ημερών( το πολύ εντός 60 ημερών), αλλά δεν υφίσταται πλέον νόμος εξειδίκευσης του συγκεκριμένου άρθρου και έτσι η Συνταγματική πρόβλεψη , παραμένει ανενεργή .

Οι ηγεσίες των πολιτικών κομμάτων , διακηρύττουν διαρκώς ότι επιθυμούν ένα κράτος δικαίου . Δηλαδή ένα κράτος στο οποίο θα εφαρμόζονται οι νόμοι προς όφελος του πολίτη , ο πολίτης θα βρίσκει το δίκιο του, τα αυτονόητα κατοχυρωμένα δικαιώματα του πολίτη θα εφαρμόζονται και θα διευκολύνεται ο πολίτης στην άσκηση κατοχυρωμένων δικαιωμάτων του.

Το κράτος δικαίου αποτελεί μία από τις θεμελιώδεις αξίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Αποτελεί επίσης προϋπόθεση για την προστασία όλων των άλλων θεμελιωδών αξιών της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της δημοκρατίας. Ο σεβασμός του κράτους δικαίου είναι ουσιώδους σημασίας για την ίδια τη λειτουργία της ΕΕ: για την αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ, για την ορθή λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, τη διατήρηση ενός φιλικού προς τις επενδύσεις περιβάλλοντος και την αμοιβαία εμπιστοσύνη. Ο πυρήνας του κράτους δικαίου είναι η αποτελεσματική δικαστική προστασία, η οποία απαιτεί την ανεξαρτησία, την ποιότητα και την αποτελεσματικότητα των εθνικών συστημάτων απονομής δικαιοσύνης.

Αλλά και η ασφάλεια του δικαίου είναι και αυτή λογική απόρροια των μορφολογικών χαρακτηριστικών του νόμου και ιδίως του αφηρημένου και τυπικού του χαρακτήρα, αφού οι συνέπειές του περιγράφονται αφηρημένα μεν, αλλά με σαφήνεια και θετικότητα, και σε συνάρτηση προς συγκεκριμένες πράξεις, έτσι ώστε να μπορεί ο καθένας να προβλέψει με βεβαιότητα και να υπολογίσει σίγουρα τα έννομα αποτελέσματα των ενεργειών του. Στο πλαίσιο του κράτους δικαίου, όλες οι δημόσιες εξουσίες πρέπει πάντοτε να ενεργούν εντός των ορίων που καθορίζει ο νόμος. Η έννοια του κράτους δικαίου περιλαμβάνει μια διαφανή, δημοκρατική και πλουραλιστική νομοθετική διαδικασία με λογοδοσία, την αποτελεσματική δικαστική προστασία, συμπεριλαμβανομένης της πρόσβασης στη δικαιοσύνη, από ανεξάρτητα και αμερόληπτα δικαστήρια, καθώς και τη διάκριση των εξουσιών και δημόσιες υπηρεσίες φιλικές προς τον πολίτη.

Το κράτος δικαίου επιβάλλει ισότιμη προστασία για όλους βάσει του νόμου και αποτρέπει την αυθαίρετη χρήση εξουσίας από τις κυβερνήσεις. Εξασφαλίζει την προστασία και τον σεβασμό των βασικών πολιτικών και ατομικών δικαιωμάτων, καθώς και των ατομικών ελευθεριών.

Οι θεσμικές εγγυήσεις του Κράτους Δικαίου συνιστούν ένα θεμελιώδες «ανάχωμα» προστασίας της Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας και των μέσων που οργανώνει για την υπεράσπιση της Ελευθερίας, συνακόλουθα δε και του «οπλοστασίου» το οποίο θεσμοθετείται προκειμένου να διασφαλισθεί η ακώλυτη άσκηση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.

Το Κράτος Δικαίου αποτελεί το σύνολο εκείνο των θεσμικών εγγυήσεων, οι οποίες καθιστούν ρυθμιστικώς εφικτή την μέσω δημοκρατικώς νομιμοποιημένων κανόνων δικαίου οριοθέτηση της δράσης τόσο των κρατικών οργάνων -κυρίως δε αυτών- όσο και των μελών του οικείου κοινωνικού συνόλου στις μεταξύ τους σχέσεις, όπως αυτές διαμορφώνονται κατ’ εξοχήν στο πεδίο ανάπτυξης της ιδιωτικής πρωτοβουλίας. Πρόσθετο βασικό στοιχείο του Κράτους Δικαίου είναι και το ότι οι κανόνες δικαίου που το συγκροτούν πρέπει να είναι πλήρεις -leges perfectae, και όχι leges imperfectae, ούτε καν leges minus quam perfectae– υπό την έννοια πως η παραβίασή τους επιφέρει, οπωσδήποτε, την επιβολή κυρώσεων, κυρίως δια της ενεργοποίησης των δικαιοδοτικών διαύλων της Δικαστικής Εξουσίας. Έτσι, η αποτελεσματική λειτουργία του Κράτους Δικαίου αποτρέπει την αυθαίρετη επέμβαση της κρατικής εξουσίας -και όχι μόνον- στο κανονιστικώς οριοθετημένο πεδίο της Ελευθερίας και των από αυτήν «εκπορευόμενων» δικαιωμάτων.

Επομένως, είναι προφανές ότι οιασδήποτε μορφής διάβρωση των θεσμικών και πολιτικών «αντηρίδων» του Κράτους Δικαίου ισοδυναμεί, εν τέλει, με αντίστοιχη διάβρωση της Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας, επέκεινα δε της Δημοκρατίας εν γένει. Διάχυτη είναι σήμερα η βεβαιότητα ότι όχι μόνο παρατηρείται «διάβρωση» των προμνημονευόμενων «αντηρίδων» του Κράτους Δικαίου, αλλά η «διάβρωση» αυτή και βαθιά είναι και δυστυχώς, «προϊούσα», με εντεινόμενο μάλιστα ρυθμό. Ρυθμό ο οποίος αφήνει να φανεί, ευδιάκριτα, μεταξύ άλλων και ότι πλέον είναι «επί θύραις» μια μορφή εξαιρετικά επικίνδυνης «επικυριαρχίας» του «οικονομικού» επί του «θεσμικού». Η προαναφερόμενη «διάβρωση» οφείλεται -τουλάχιστον κατά κύριο λόγο- στην ρυθμιστική αποδυνάμωση των κανόνων δικαίου που συνθέτουν το κανονιστικό πλαίσιο του Κράτους Δικαίου, τόσο λόγω της σχετικοποίησης της ισχύος τους όσο και λόγω της ατελούς λειτουργίας των κυρωτικών μηχανισμών, σε περίπτωση παραβίασής τους. Στην ανασκόπηση των δύο αυτών παραμέτρων που είναι, αυτονοήτως, και παράμετροι της παρακμιακής πορείας του Κράτους Δικαίου -άρα της Αντιπροσωπευτικής Δημοκρατίας και της Δημοκρατίας, γενικώς- επικεντρώνεται η ανάλυση που ακολουθεί. Επισημαίνεται εξ αρχής ότι η ανάλυση αυτή αφορά αποκλειστικώς και μόνο την αρνητική επιρροή της επίκτητης κανονιστικής σχετικότητας του Κανόνα Δικαίου στην «διάβρωση» των «αντηρίδων» του Κράτους Δικαίου. Όχι δε και την επίσης αρνητική επιρροή της εγγενούς κανονιστικής σχετικότητας του Κανόνα Δικαίου, ήτοι της σχετικότητας η οποία οφείλεται στην ιδιομορφία της διαδικασίας «γέννησης» και εφαρμογής του. Και τούτο διότι, η επίκτητη κανονιστική σχετικότητα του Κανόνα Δικαίου και η «επικυριαρχία» του «οικονομικού» επί του «θεσμικού», την οποία αυτή συνεπάγεται καθ’ υπερβολήν, αποτελεί πολύ πιο μεγάλο κίνδυνο για την Αντιπροσωπευτική Δημοκρατία και για το Κράτος Δικαίου απ’ ό,τι η εγγενής κανονιστική σχετικότητα του Κανόνα Δικαίου.

Οι προεκτεθείσες εγγενείς αδυναμίες -λόγω των θεσμικών και πολιτικών κενών του- αλλά και οι επίσης προαναφερόμενες σοβαρές ατέλειες του Κανόνα Δικαίου, κατά την «περιδίνησή» του στο κανονιστικώς άναρχο πεδίο της «απορρύθμισης», συνιστούν τις βασικές αιτίες του δημοκρατικού ελλείμματος, το οποίο πλήττει καιρίως το σύγχρονο Κράτος Δικαίου. Ένα δημοκρατικό έλλειμμα το οποίο ανιχνεύεται, και μάλιστα ευκρινώς, από την μια πλευρά στα ολοένα και πολλαπλα-σιαζόμενα κρούσματα αποδυνάμωσης της Αρχής της Νομιμότητας της δράσης των κρατικών οργάνων. Και, από την άλλη πλευρά, στην διαρκώς φθίνουσα πορεία της δημοκρατικής νομιμοποίησης της δράσης αυτής. η εμπειρία της σύγχρονης λειτουργίας του Κράτους Δικαίου έχει αποδείξει ότι την μεγαλύτερη φθορά, εξαιτίας της εγγενούς και της επίκτητης σχετικότητας κατά τ’ ανωτέρω, υφίστανται οι κανόνες δικαίου, οι οποίοι διαμορφώνουν το πλαίσιο της lato sensu Αρχής της Νομιμότητας της δράσης των κρατικών οργάνων, κατ’ εξοχήν δε εκείνων της Εκτελεστικής Εξουσίας. Σε αυτό το πεδίο ο Δικαστής καλείται, μέσω της άσκησης της δικαιοδοσίας του, να θωρακίσει πρωτίστως τα φυσικά και νομικά πρόσωπα από τις επιπτώσεις της κρατικής αυθαιρεσίας, την οποία επιτείνει η σχετικοποίηση της κανονιστικής ισχύος του νομικού πλαισίου της Αρχής της Νομιμότητας..

Διαχρονικό αίτημα των πολιτών, η απλούστευση και οι φιλικές υπηρεσίες του Δημοσίου προς τον πολίτη, τις επιχειρήσεις και τα στελέχη του Δημοσίου. Η απλούστευση των διαδικασιών δεν είναι μόνο η ψηφιοποίησή τους. Είναι μια παλέτα ενεργειών που σκοπό έχουν να μετασχηματίσουν πλήρως την εμπειρία του πολίτη όταν συναλλάσσεται με το Δημόσιο και βεβαίως η εφαρμογή των νόμων.

(*) Δικηγόρος Αθηνών-Συνταγματολογος- Συνήγορος Αμερικανικού Δημοκρατικού Κόμματος στην Ελλάδα- νομικός συνεργάτης Οικουμενικού Πατριαρχείου στην Ελλάδα - ΔΣ Σισμανόγλειο νοσοκομείο - νομικός σύμβουλος Βορειοηπειρωτων Ελλάδος - Δ.Σ. Ιδρύματος Μπότσαρη Ελλάδος