Το ασυμβίβαστο υπουργού - βουλευτή και η μείωση Βουλευτών με βάση το Σύνταγμα

Γράφει ο Χρήστος Ηλ. Τσίχλης*

Το Άρθρο 51 παρ. 1 του Συντάγματος, επιτρέπει την μείωση του αριθμού των Βουλευτών, μέχρι 200, με απλό Νόμο και χωρίς να απαιτείται αναθεώρηση του Συντάγματος.

Συγκεκριμένα ορίζει: ο αριθμός των βουλευτών ορίζεται με νόμο, αρκεί να μην είναι μικρότερος από 200 και μεγαλύτερος από 300.

Δηλαδή, η εκάστοτε κυβέρνηση μπορεί να προχωρήσει σε μείωση του αριθμού των βουλευτών (π.χ. στους 200 ή 220 ή 250 βουλευτές) με έναν απλό εκλογικό νόμο, χωρίς να απαιτείται αυξημένη πλειοψηφία των 180 εδρών.

Η Ιταλία προχώρησε πρόσφατα σε δραστική μείωση (από 630 σε 400 στην Κάτω Βουλή), ενώ άλλες χώρες με παρόμοιο πληθυσμό με την Ελλάδα, διατηρούν σώματα κοντά στους 150-230 αντιπροσώπους (π.χ. Πορτογαλία, Βέλγιο).

Κάποιοι συνταγματολόγοι, διαχρονικά διατηρούν επιφυλάξεις για την μείωση του αριθμού των βουλευτών, καθώς θα οδηγήσει στην αύξηση του «εκλογικού μέτρου» (των ψήφων που απαιτούνται για μία έδρα) και απειλεί να πλήξει την πολυφωνία.

Τα τελευταία χρόνια έχει ανοίξει, σε διεθνές επίπεδο, ένας ζωηρός διάλογος σχετικά με το κόστος λειτουργίας του πολιτικού συστήματος και την ανάγκη ανάληψης πρωτοβουλιών για τον εξορθολογισμό του.

Ιδίως στην περίοδο της οικονομικής κρίσης φαίνεται να κερδίζει έδαφος η άποψη εκείνη, η οποία ισχυρίζεται ότι στο πλαίσιο του περιορισμού των δημοσίων δαπανών δεν μπορεί από τη μία πλευρά να εντάσσονται οι μισθοί, οι συντάξεις, η υγεία και η παιδεία, ενώ από την άλλη να εξαιρούνται οι αντιπροσωπευτικοί θεσμοί.

Στην Πορτογαλία ο αριθμός των αντιπροσώπων του έθνους είναι 230, ενώ στη Σουηδία 349.

Θα πρέπει να δωθούν ουσιαστικές αρμοδιότητες στις Περιφέρειες, αρμοδιότητες οι οποίες τώρα απασχολούν τη Βουλή, ενώ κάλλιστα μπορούν να ενταχθούν σε ένα πλαίσιο αποκέντρωσης.

Εδώ και χρόνια, πολλοί ζητούν, την κατάργηση των προνομίων των Βουλευτών και κυρίως των οικονομικών προνομίων.

Πέρα από τα οικονομικά, για κάθε γνώμη ή ψήφο κατά την άσκηση των βουλευτικών τους καθηκόντων, οι βουλευτές δεν υπέχουν την οποιαδήποτε ευθύνη (ανεύθυνο του βουλευτή), εκτός από την περίπτωση της συκοφαντικής δυσφήμησης, όπου όμως για τη δίωξη του βουλευτή απαιτείται προηγούμενη άδεια της Βουλής.

Επίσης, όσο διαρκεί η βουλευτική περίοδος και εφόσον δεν χορηγηθεί άδεια της Βουλής δεν επιτρέπεται ποινική δίωξη του βουλευτή ή οποιοσδήποτε άλλος περιορισμός της προσωπικής του ελευθερίας (ακαταδίωκτο του βουλευτή), εκτός αν συντρέχει περίπτωση αυτόφωρου κακουργήματος.

Ο βουλευτής έχει ακόμη απεριόριστο δικαίωμα άρνησης μαρτυρίας για πληροφορίες που περιήλθαν σε αυτόν κατά την άσκηση των καθηκόντων του (βουλευτικό απόρρητο).

ΤΟ ΓΑΛΛΙΚΟ ΜΟΝΤΕΛΟ ΓΙΑ ΑΣΥΜΒΙΒΑΣΤΟ ΜΕΤΑΞΥ ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΚΑΙ ΒΟΥΛΕΥΤΗ:

Όσοι αναλαμβάνουν υπουργικό πόστο, δεν θα μπορούν να κατέχουν και τα βουλευτικά τους αξιώματα ταυτόχρονα.

Σε περίπτωση που ο υπουργός παραδώσει το χαρτοφυλάκιό του υπουργείου, τότε θα μπορεί και πάλι να αναλάβει το βουλευτικό του αξίωμα.

Στη Γαλλία, με βάση το Άρθρο 23 του Συντάγματος του 1958 εφαρμόζεται ένα από τα πιο συγκροτημένα συστήματα ασυμβίβαστου στην Ευρώπη, με σαφή διάκριση ανάμεσα στην εκτελεστική και τη νομοθετική εξουσία.

Έτσι, όταν ένας εκλεγμένος βουλευτής αναλαμβάνει υπουργικό αξίωμα, παύει αυτομάτως να ασκεί τα κοινοβουλευτικά του καθήκοντα και η έδρα του καταλαμβάνεται από τον αναπληρωτή του, τον λεγόμενο suppléant, ο οποίος έχει εκλεγεί μαζί του από την ίδια περιφέρεια.

Ο αναπληρωτής βουλευτής συμμετέχει πλήρως στις εργασίες της Εθνοσυνέλευσης, ψηφίζει και ασκεί κοινοβουλευτικό έλεγχο, διασφαλίζοντας ότι η περιφέρεια δεν μένει χωρίς εκπροσώπηση ( εάν ο εκλεγμένος βουλευτής, τοποθετηθεί υπουργός).

Όταν ο υπουργός αποχωρήσει από την κυβέρνηση, έχει τη δυνατότητα να επιστρέψει στην έδρα του, με τον αναπληρωτή να αποχωρεί χωρίς να απαιτείται νέα εκλογική διαδικασία.

Η αρχιτεκτονική αυτή αποσκοπεί στο να αποτρέψει τη συγκέντρωση εξουσιών στο ίδιο πρόσωπο και να ενισχύσει τον διακριτό ρόλο των θεσμών.

Οι υπουργοί στη Γαλλία, παρότι μπορούν να παρίστανται και να τοποθετούνται στο κοινοβούλιο, δεν συμμετέχουν στις ψηφοφορίες ως βουλευτές, γεγονός που ενισχύει θεωρητικά τον ελεγκτικό ρόλο της Βουλής.

Με βάση το Γαλλικό μοντέλο, στην κυβέρνηση κυρίως συμμετέχουν εξωκοινοβουλευτικά πρόσωπα, τεχνοκράτες, επιστήμονες.

Στην Ελλάδα , ο εκάστοτε Πρωθυπουργός δεν υποχρεούται να διορίζει ως υπουργούς, μόνο βουλευτές, αλλά δύναται να διορίζει και εξωκοινοβουλευτικά πρόσωπα και μάλιστα όλοι οι Πρωθυπουργοί της μεταπολίτευσης, έχουν διορίσει κατ' επανάληψη και εξωκοινοβουλευτικούς υπουργούς.

Πέρα από τη Γαλλία, υπάρχουν και άλλα κράτη-μέλη που έχουν υιοθετήσει ρυθμίσεις ασυμβίβαστου.

Στο Βέλγιο και την Ολλανδία, η ανάληψη υπουργικού αξιώματος συνεπάγεται επίσης παραίτηση ή αναστολή της βουλευτικής ιδιότητας, οδηγώντας σε έναν πιο σαφή θεσμικό διαχωρισμό μεταξύ των δύο εξουσιών.

Στις Ηνωμένες Πολιτείες της Αμερικής, υφίσταται διαχωρισμός μεταξύ της νομοθετικής και της εκτελεστικής εξουσίας και υπουργοί διορίζονται από τον εκάστοτε πρόεδρο των ΗΠΑ, κυρίως εξωκοινοβουλευτικοί.

Στην εκτελεστική εξουσία ηγείται ο πρόεδρος, που δρα ανεξάρτητα από το νομοθετικό σώμα.

Ένα από τα πιο καθαρά παραδείγματα πλήρους διαχωρισμού εξουσιών στην Ευρώπη διαθέτει η Κύπρος.

Εκεί, το ίδιο το Σύνταγμα που έχει ψηφιστεί από το 1960 και δύσκολα αναθεωρείται, προβλέπει αυστηρούς κανόνες που δεν αφήνουν περιθώρια για «διπλούς ρόλους», καθώς το πολιτικό σύστημα είναι προεδρικό και όχι κοινοβουλευτικό, όπως στη χώρα μας.

Στην πράξη, αυτό σημαίνει ότι η εκτελεστική εξουσία (η κυβέρνηση) και η νομοθετική εξουσία (η Βουλή των Αντιπροσώπων) λειτουργούν εντελώς ξεχωριστά.

Δεν επιτρέπεται καμία επικάλυψη μεταξύ των δύο.

Συγκεκριμένα, κανένα μέλος της κυβέρνησης, ούτε υπουργός, ούτε υφυπουργός, δεν μπορεί να είναι ταυτόχρονα και βουλευτής.

Στην Νορβηγία, που έχει Συνταγματική Βασιλευόμενη Κοινοβουλευτική Δημοκρατία, εφαρμόζεται ένα σύστημα που επίσης κρατά διαχωρισμένους τους ρόλους.

Βάσει του άρθρου 62 του Συντάγματος, όποιος βουλευτής γίνει υπουργός, σταματά να συμμετέχει στο κοινοβούλιο όσο διαρκεί η θητεία του στην κυβέρνηση.

Στο Λουξεμβούργο ο βουλευτής που καλείται να συμμετάσχει στην κυβέρνηση χάνει την ενεργή κοινοβουλευτική του έδρα όσο υπηρετεί ως μέλος του υπουργικού συμβουλίου, αλλά το θεσμικό σύστημα προβλέπει επανεγγραφή του στον σχετικό κατάλογο ώστε να μπορεί να επανέλθει μετά τη λήξη της κυβερνητικής του αποστολής, με βάση τη σειρά εκλογής και αναπλήρωσης.

Στην Πορτογαλία η ιδιότητα μέλους της κυβέρνησης είναι ασυμβίβαστη με την ιδιότητα μέλους της Assembleia da República, αλλά το πορτογαλικό καθεστώς οδηγεί σε αναστολή της βουλευτικής ιδιότητας σε περίπτωση που επιλεγεί βουλευτής για την θέση του υπουργού.

Το Σύνταγμα της Εσθονίας, ορίζει ρητά ότι η εντολή μέλους του Riigikogu, αναστέλλεται με τον διορισμό του ως μέλους της κυβέρνησης και αποκαθίσταται όταν απαλλαγεί από τα κυβερνητικά του καθήκοντα.

Στην Κροατία η κοινοβουλευτική πρακτική στηρίζεται στο σύστημα αναπληρωτών, με την αναστολή της βουλευτικής ιδιότητας.

Στη Σλοβενία η πρακτική είναι επίσης εκείνη της αντικατάστασης.

Σε όλες αυτές τις χώρες, η πλειονότητα των υπουργών, είναι εξωκοινοβουλευτικοί.

Στην Ολλανδία ισχύει το πιο καθαρό παράδειγμα αυστηρού ασυμβίβαστου.

Το ολλανδικό Σύνταγμα ορίζει ότι μέλος των Staten-Generaal δεν μπορεί να είναι ταυτόχρονα υπουργός ή υφυπουργός.

Το ασυμβίβαστο μεταξύ υπουργού και βουλευτή, δεν ισχύει σε όλα τα κράτη μέλη της ευρωπαΐκής ένωσης, αλλά στην συντριπτική πλειονότητα των κρατών της Ευρώπης, ο Βουλευτής έχει τα ίδια δικαιώματα και τις ίδιες υποχρεώσεις με τον απλό πολίτη.

Δεν υφίσταται ιδιαίτερος νόμος περί ευθύνης υπουργών, τα οικονομικά των κομμάτων ελέγχονται από ανεξάρτητη αρχή, υπάρχει αυτεπάγγελτη δίωξη και όχι κατ' έγκληση δίωξη της απιστίας σε βάρος τραπεζών, υπάρχει σοβαρή πειθαρχική διαδικασία στο Δημόσιο, έμπρακτη τιμωρία στους εμπρησμούς, στο οργανωμένο έγκλημα και η έκδοση δικαστικών αποφάσεων δεν καθυστερεί υπερβολικά.

Στην Ελλάδα, δεν προβλέπεται ασυμβίβαστο , αλλά ο εκάστοτε Πρωθυπουργός διορίζει τους υπουργούς που επιλέγει ο ίδιος.

Ο διορισμός των υπουργών είναι αποκλειστική ευθύνη του πρωθυπουργού, ο οποίος τους διορίζει και τους παύει κατά το δοκούν.

Η επιλογή των προσώπων, ανήκει στην διακριτική του ευχέρεια.

Έτσι κι αλλιώς, εξωκοινοβουλευτικοί υπουργοί, συμμετείχαν, σχεδόν σε κάθε κυβέρνηση διαχρονικά.

Στην κυβέρνηση του Γιώργου Παπανδρέου, το 2009, συμμετείχαν πέντε εξωκοινοβουλευτικοί υπουργοί.

Συνολικά το κυβερνητικό σχήμα του Αλέξη Τσίπρα το 2015, είχε 14 εξωκοινοβουλευτικά στελέχη.

Στο υπουργικό συμβούλιο του Κυριάκου Μητσοτάκη το 2019, μετείχαν 21 εξωκοινοβουλευτικά στελέχη.

Δεν απαιτείται αναθεώρηση του Συντάγματος για την καθιέρηση του ασυμβίβαστου μεταξύ υπουργού και βουλευτή, ούτε αλλαγή του εκλογικού νόμου, αλλά αλλαγή του νόμου για το επιτελικό κράτος , που θα καθιερώσει απλά το ασυμβίβαστο.

Ο νόμος για το επιτελικό κράτος, προβλέπει την Οργάνωση, δομή, λειτουργία και διαφάνεια της Κυβέρνησης, των Κυβερνητικών Οργάνων και της Κεντρικής Δημόσιας Διοίκησης.

Άρα για την καθιέρωση μονάχα του ασυμβίβαστου, αρκεί ένας νόμος για το επιτελικό κράτος.

Για την απώλεια ή αναστολή όμως, της ιδιότητας του Βουλευτή ή αναπληρωσή του , σε περίπτωση υπουργοποιησής του, απαιτείται Συνταγματική αναθεώρηση.

Εκτός από τις εκλεγμένες- πολιτικές κυβερνήσεις, όπου ο εκάστοτε πρωθυπουργός έχει το δικαίωμα να διορίζει εξωκοινοβουλευτικούς υπουργούς της επιλογής του: οι υπηρεσιακές κυβερνήσεις αποτελούνται επίσης από εξωκοινοβουλευτικούς υπουργούς ευρείας αποδοχής.

Ιστορικά προηγούμενα της υπηρεσιακής κυβέρνησης μετά την μεταπολίτευση είναι, μια το 1989, μια το 2012, μία το 2015 και μία το 2023.

Το 1989 ανέλαβε η κυβέρνηση του Ιωάννη Γρίβα μετά την παραίτηση της κυβέρνησης Τζαννή Τζαννετάκη.

Ο τότε Πρόεδρος της Δημοκρατίας, Χρήστος Σαρτζετάκης, ανέθεσε στον Πρόεδρο του Αρείου Πάγου, Ιωάννη Γρίβα τον σχηματισμό υπηρεσιακής κυβέρνησης, προκειμένου να διεξάγει εκλογές στις 5 Νοεμβρίου 1989.

Η κυβέρνηση Γρίβα ορκίστηκε στις 12 Οκτωβρίου 1989 και παρέδωσε την εξουσία στις 23 Νοεμβρίου 1989 στον Ξενοφώντα Ζολώτα, επικεφαλής της οικουμενικής κυβέρνησης.

Η δεύτερη περίπτωση ήταν το 2012 όταν μετά τις εκλογές της 6ης Μαΐου δεν ανεδείχθη αυτοδύναμη κυβέρνηση, δεν τελεσφόρησαν και οι διερευνητικές εντολές, επομένως οδηγηθήκαμε σε νέες εκλογές στις 17 Ιουνίου 2012, με υπηρεσιακό πρωθυπουργό τον πρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας, Παναγιώτη Πικραμμένο.

Τον Αύγουστο-Σεπτέμβριο του 2015, μετά την παραίτηση του Αλέξη Τσίπρα και την απώλεια της δεδηλωμένης στην Βουλή, υπηρεσιακή πρωθυπουργός ανέλαβε η Βασιλικής Θάνου.

Η υπηρεσιακή κυβέρνηση του Ιωάννη Σαρμά (Μάιος – Ιούνιος 2023) υπήρξε υπηρεσιακή Κυβέρνηση της Ελλάδας που ανέλαβε καθήκοντα, κατόπιν εντολής της Προέδρου της Δημοκρατίας, Κατερίνας Σακελλαροπούλου, με σκοπό τη διεξαγωγή βουλευτικών εκλογών στις 25 Ιουνίου 2023, αφού στις εκλογές της 21ης Μαΐου κανένα κόμμα δεν είχε κοινοβουλευτική πλειοψηφία ώστε να σχηματίσει αυτοδύναμη κυβέρνηση, ούτε και κανένας συνδυασμός κομμάτων, όπως προέκυψε από τη διαδικασία των διερευνητικών εντολών.

Μια υπηρεσιακή κυβέρνηση δεν έχει την δυνατότητα να νομοθετεί, αφού η Βουλή είναι κλειστή.

Ωστόσο αν λόγω εκτάκτου ανάγκης απαιτηθεί κάποια νομοθετική διαδικασία αυτή υλοποιείται μέσω Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου.

Επίσης, η υπηρεσιακή κυβέρνηση δεν συνηθίζεται να αποστέλλει εκπροσώπους σε συνεδριάσεις ευρωπαϊκών οργάνων ή διεθνή φόρα.

Στην περίπτωση που απαιτηθεί ελληνική εκπροσώπηση για παράδειγμα σε μια έκτακτη Σύνοδο Κορυφής, τη χώρα θα εκπροσωπούσε ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας. Κατά τον σχηματισμό της υπηρεσιακής Κυβέρνησης, ο ρόλος του Προέδρου της Δημοκρατίας διευρύνεται, συμβάλλοντας στην επιλογή των προσώπων που την απαρτίζουν με γνώμονα την ευρύτερη δυνατή αποδοχή τους. Ωστόσο ο κανόνας της πρότασης και προσυπογραφής του πρωθυπουργού για τον διορισμό των μελών της Κυβέρνησης και των υφυπουργών, κατά το άρθρο 37 παράγραφος 1 Συντάγματος, ισχύει και στην υπηρεσιακή Κυβέρνηση, με την προσυπογραφή του υπηρεσιακού Πρωθυπουργού

. Τόσο η οικουμενική όσο και η υπηρεσιακή εκλογική Κυβέρνηση, παράλληλα με την ευθύνη διεξαγωγής των εκλογών, ασκούν τις προβλεπόμενες κυβερνητικές αρμοδιότητες (άρθρο 82 Συντάγματος) και τα μέλη τους φέρουν την αντίστοιχη ευθύνη (άρθρο 85 και 86 Συντάγματος).

Στις αρμοδιότητες αυτές περιλαμβάνεται και η έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου.

Άλλες φορές, τοποθετούνται μεμονωμένα υπηρεσιακοί υπουργοί σε κρίσιμα για τις εκλογές υπουργεία, όπως τα Υπουργεία Εσωτερικών και Τύπου.

Υπηρεσιακή κυβέρνηση διορίζεται:

Όταν οι διερευνητικές εντολές δεν τελεσφορήσουν και αποτύχουν και οι προσπάθειες, τόσο για τον σχηματισμό κυβερνητικού σχήματος από όλα τα κόμματα της Βουλής που να απολαμβάνει της εμπιστοσύνης της Βουλής, όσο και κυβέρνησης απ' όλα τα κόμματα της Βουλής για τη διενέργεια εκλογών.

(*) Δικηγόρος- συνταγματολόγος